Ruimte + Wonen: Prestatieafspraken Amsterdam

Complex proces

Corporaties zijn wettelijk verplicht een redelijke bijdrage te leveren aan de woonvisie van de stad waarin zij werken. De afspraken moeten in ieder geval gaan over nieuwbouw, het betaalbaar houden van de huren, woningkwaliteit en leefbaarheid.

In Amsterdam maken ze deze afspraken elke vier jaar. Met negen corporaties - verenigd in de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties (AFWC) -, negen huurderskoepels - verenigd in de Federatie Amsterdamse huurderskoepels - meerdere gemeentelijke directies en twee wethouders: een voor volkshuisvesting en een voor woningbouw, grond en ontwikkeling, is het maken van prestatieafspraken een complex proces. Daarbij geldt: ook de gemeenteraad en diverse actiegroepen laten van zich horen.

Corporaties zijn wettelijk verplicht een redelijke bijdrage te leveren aan de woonvisie van de stad, en moeten afspraken maken over nieuwbouw, het betaalbaar houden van de huren en leefbaarheid. Foto: AFWC

Voor de prestatieafspraken voor de periode 2024-2027 wilden de partijen elkaar eerst beter begrijpen. De complexiteit van de opgaven in de stad en het grote aantal partijen en personen maakten een uitgebreide verkenning van elkaars drijfveren moeilijk, maar noodzakelijk. De gemeente had vooraf in de Amsterdamse Aanpak Volkshuisvesting al duidelijk gemaakt waar zij op wilde inzetten. De ambities waren hoog en in de door de gemeente vastgestelde aanpak was al duidelijk dat niet alles haalbaar was. Duidelijke keuzes ontbraken echter.

In hun ‘bod’ hebben de corporaties vervolgens aangegeven wat volgens de sector mogelijk was. En in de gesprekken met de huurdersfederatie, de gemeente en de corporaties gezamenlijk zijn keuzes gemaakt en prioriteiten bepaald. Door eerst de onderliggende waarden van alle partijen te onderzoeken, de gezamenlijkheid en tegenstrijdigheden daarin te bespreken en vervolgens te bepalen wat iedereen in de praktijk wilde en van elkaar nodig had, vormde zich een beeld van de gezamenlijke opgave. Duidelijk was dat de opgaven groot zijn en dat niet alles tegelijk kan worden aangepakt. Niet financieel, maar door gebrek aan menskracht ook niet in de uitvoering.

Financiële toets

De financiële toets van corporatieplannen ondersteunde deze gesprekken door een kader te geven van wat mogelijk was en de risico’s en beperkingen in kaart te brengen. De toets gaf bovendien aan dat de Amsterdamse corporaties zich financieel zoveel als mogelijk ‘stretchten’ om toch aan zoveel mogelijk opgaven tegemoet te komen.

Ortec Finance voerde de toets uit in het voorjaar van 2023. Ze bekeek de plannen van de corporaties uit het ‘bod’. Die zijn vervolgens afgezet tegen de overblijvende bestedingsruimte. Met 82% benutten de corporaties een groot gedeelte van die ruimte. Hierbij gaf Ortec aan dat na de planperiode het geld niet op mag zijn, omdat er dan nog steeds opgaven zijn, zoals verdere verduurzaming en extra nieuwbouw.

Bovendien is het verstandig een buffer aan te houden voor onvoorziene omstandigheden. Een jaar verder weten we inmiddels dat die buffer is opgesoupeerd door hogere bouw- en rentekosten.

Veel leningen

Om de nodige investeringen te kunnen doen, trekken de Amsterdamse corporaties de komende jaren voor 11 miljard euro aan leningen aan. Hiermee kunnen zij 42% van hun plannen realiseren. De rest wordt betaald uit huurinkomsten (29%) en verkoop van woningen (29%). In de afgelopen jaren lag de focus in Amsterdam met name op investeren in nieuwbouw, maar de komende jaren wordt er ook veel geïnvesteerd in de kwaliteit en verduurzaming van bestaand bezit (43% van de investeringen). De toets legde bloot dat de focus op de bestaande woningvoorraad tijdelijk mogelijk is, maar dat die keuze de corporaties financieel uitholt.

Wanneer een woning verduurzaamd of verbeterd wordt, vragen de corporaties geen extra huur en de woning stijgt niet in waarde. Maar de corporaties lenen veel geld om deze verbeteringen te betalen en die schuld zal uiteindelijk moeten worden terugbetaald. Er zit dus een grens aan hoeveel geleend kan worden voor bestaande woningen, zonder dat de corporatie financieel in de problemen komt. De manier waarop de Amsterdamse corporaties de verduurzaming betalen is slechts beperkt houdbaar, gaf Ortec Finance aan.

Ook is het rapport een aantal scenario’s doorgerekend om te zien of een bepaalde beleidswens financieel haalbaar zou zijn. Zo wilde de gemeente weten wat een verbod op de verkoop van sociale huurwoningen zou doen met de bedrijfsvoering van de corporaties en welke consequenties een verkoopstop zou hebben op de plannen voor verduurzaming en nieuwbouw. De huurders zetten in op een afspraak voor huurbevriezing. Het rapport gaf aan dat zo’n stap de financiële mogelijkheden van de corporaties significant zou inperken en ook op lange termijn negatief zou doorwerken.

De corporaties vroegen Ortec Finance een risico-inschatting te maken op verslechterende economische omstandigheden, zodat zij konden bepalen welke buffer noodzakelijk was. Juist de grote toename aan leningen, zo concludeerden de onderzoekers, betekent dat een verhoging van de rente grote impact zou hebben op de bestedingsruimte en de plannen van de corporaties.

Inzage in afwegingen

Na het bepalen van de gezamenlijke waarden, wensen en doelen, hielp het rapport duidelijk te maken welke afspraken corporaties wel en niet konden maken. De transparantie maakte bovendien het gesprek los over de gemaakte keuzes en gaf de partners inzage in de afwegingen. Omdat de corporaties uiteindelijk zelf verantwoordelijk zijn en blijven voor hun eigen bedrijfsvoering, kunnen gemeente en huurders via het maken van prestatieafspraken niet direct ingrijpen in deze keuzes. Maar doordat keuzes zichtbaar gemaakt werden, konden de partners wel hun mening geven en om heroverweging of bijsturing op termijn vragen.

Het rapport loste voor een groot gedeelte de informatieachterstand bij de huurders en gemeente op. Corporatiefinanciën blijven een complexe materie. Hoe voer je een gesprek over wat kan als twee van de drie gesprekspartners de grenzen niet kennen of de consequenties van beleidskeuzes niet overzien? Nu kon in ieder geval het gesprek over de mogelijkheden op basis van getoetste cijfers worden gevoerd.

Corporaties gaan minder woningen verkopen in gebieden met weinig sociale huur en meer in gebieden met veel sociale huur, schrijft Lidewij van Bakel van AFWC. Foto: AFWC

Het was voor alle partijen duidelijk dat niet alles tegelijk kan, waardoor een gezamenlijke verantwoordelijkheid ontstond om realistische afspraken te maken. Alles willen was aantoonbaar onmogelijk en daardoor geen bruikbare insteek meer voor het maken van afspraken. Ook hielp het rapport antwoord te geven op de externe druk vanuit bijvoorbeeld de gemeenteraad en de samenleving. Binnen de mogelijkheden die er waren, zijn de hoogs haalbare afspraken gemaakt.

Aan de andere kant zorgde het rapport ook voor frustratie bij de andere partijen: als de mogelijkheden zo beperkt waren, welke rol konden zij dan nog spelen? Welke invloed konden zij nog hebben op het beleid in de komende jaren? Toch bleek die invloed er wel degelijk: de financiële ruimte was beperkt, maar de drie partijen hebben op cruciale onderwerpen wel gezamenlijk een focus gekozen. Doordat de toets de (on)haalbaarheid van bepaalde wensen aangaf, ontstond er ruimte om een ander gesprek te voeren. Gecombineerd met het gesprek over de onderliggende waarden konden de partijen andere oplossingen onderzoeken om toch recht te doen aan de waarden, anders dan de voor de hand liggende keuzes.

Minder woningverkopen

Zo is er geen verkoopstop gekomen, maar wel een beleidsverschuiving. Corporaties gaan minder woningen verkopen in gebieden met weinig sociale huur en meer in gebieden met veel sociale huur. Door samen het gesprek te voeren werd duidelijk dat de pijn bij de gemeente niet zat bij de omvang van de woningverkoop, maar in het behoud van een gemengde stad.

Door minder in het centrumgebied te verkopen en meer erbuiten blijven de inkomsten gelijk en de uitgaven voor nieuwbouw en verduurzaming verzekerd. En zorgen de drie partijen tegelijkertijd voor het behoud van de gemengde stad. Zo maakte financiële transparantie dat de partijen gezamenlijk op zoek gingen naar een derde weg.

Ook de beperkingen voor corporaties om te lenen waren onderwerp van gesprek. Om aan de opgaven te kunnen voldoen, waren de inkomsten uit verkoop en huur hard nodig, onder andere omdat drie corporaties tegen het borgingsplafond voor leningen aan zitten. Hoewel de huurders dus voor huurbevriezing en de gemeente voor een verkoopstop pleitten, maakte de financiële toets de obstakels hiervoor expliciet, zoals het borgingsplafond en de hoogte van de af te dragen vennootschapsbelasting. De partijen besloten hierover een gezamenlijke brief naar de Tweede Kamer te sturen.

Intensieve gesprekken

Gezamenlijk staan de corporaties, gemeente en huurders voor enorme opgaven. Dan helpen terughoudendheid en geheimen niet. De gesprekken op weg naar de prestatieafspraken waren uitgebreid en intensief. De financiële toets was daarbij een extra hulpmiddel, maar heeft ook tijd en geld gekost, zowel in het proces zelf, als van het werkapparaat van de corporaties. De vraag is of dat allemaal nodig was en waarom. Transparantie is een belangrijke basis voor vertrouwen in samenwerking en nodig om de samenwerking gezamenlijk goed vorm te geven. Als partners elkaars belangen en afwegingen niet kennen, kunnen ze die niet meenemen in hun eigen overwegingen. In Amsterdam was slecht zichtbaar en daardoor weinig bekend over wat de corporaties precies deden en waarom. Achter veel beleidskeuzes zit een wereld aan mogelijkheden en aan consequenties die voor ‘buitenstaanders’ onzichtbaar of soms ook niet te doorgronden zijn. Het voeren van gesprekken over deze afwegingen was daarom een belangrijke bouwsteen voor het onderlinge vertrouwen.

Idealiter overzien alle partijen het speelveld en is vertrouwen vanzelfsprekend. Dan zijn een groots traject met gesprekken over waarden en opgaven en een kostbare financiële toets niet nodig. Vertrouwen ontstaat echter niet zomaar en moet ook onderhouden worden. Door de druk vanuit de enorme opgaven en de relatieve onbekendheid van alle partijen met elkaars uitdagingen, was het in Amsterdam nodig om te investeren in dit uitgebreide proces en in financiële transparantie. Komende jaren werken partijen verder aan het vergroten van het inzicht in elkaars afwegingen. En over vier jaar zal een financiële toets naar verwachting opnieuw deel uitmaken van het traject naar nieuwe prestatieafspraken, samen met het gesprek over de waarden. Zodat iedereen op basis van dezelfde informatie die gesprekken kan voeren.

En wellicht voeren we die toets dan zelfs over en weer uit: ook de gemeente zou inzicht kunnen geven in haar investeringen en afwegingen, afgezet tegen haar andere uitgaven. Welke keuzes maakt de gemeente voor wonen en de sociale huur? Wat investeert zij in betaalbaarheid, duurzaamheid en leefbaarheid en wat zien we daarvan terug in de stad? Wanneer alle drie de partijen transparant zijn, leveren zij gezamenlijk hun bijdrage aan vergaande samenwerking.

AFWC

De negen leden van de Amsterdamse Federatie van Woningcorporaties (AFWC) bezitten circa 191.000 woningen. Dat is ongeveer veertig procent van alle woningen in Amsterdam. De AFWC stimuleert samenwerking tussen corporaties en de stad, adviseert over gezamenlijk beleid en doet onderzoek. Lidewij van Bakel is senior beleidsadviseur nieuwbouw en strategie.

Meer weten over of interesse in een regioanalyse?

Interesse in of meer weten over onze regioanalyse? Neem dan contact op met Maarten of Anneke via onderstaande contactgegevens.